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加强能源行业碳达峰碳中和监管

谢国兴

(浙江能源监管办原专员)

气候变化是当今人类面临的全球性挑战。积极应对气候变化是我国实现可持续发展的内在要求,是加强生态文明建设、实现美丽中国目标的重要抓手,是我国履行大国责任、推动构建人类命运共同体的重大历史担当。去年9月,我国宣布将提高国家自主贡献力度,力争2030年前二氧化碳排放达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和,并在气候雄心峰会上进一步宣布国家自主贡献最新举措。

尽管我国能源结构调整速度持续加快,以可再生能源为代表的绿色低碳能源正逐步替代煤、油等高碳能源,成效十分明显。但是,客观地看我国能源生产与消费结构仍以煤独大。总体来看,我国是碳排放第一大国。以电力行业为例,我国电力结构仍以煤电为主,年度发电碳排放总量约42亿吨,约占我国碳排放量的40%,是碳排放大户。

能源活动是碳排放的主要源头,从能源生产、转换和输送到终端消费,每个环节都消耗着大量能源,排放着大量的碳化合物,能源活动是控制碳排放,实现碳达峰、碳中和目标的最主要领域。我国能源供给侧结构已经并正在发生深刻变化,无论是可再生能源还是天然气与核电业的快速发展,均展现了能源供给侧结构转型的丰硕成果与强劲动力,为实现碳达峰、碳中和目标创造了积极的条件。但是就目前来说,能源结构调整方面实现低碳转型还存在不少值得关注的问题,包括能源产业链,能源供给与消费侧结构调整,能源市场秩序和行为,能源价格机制等等,不同程度地影响碳达峰、碳中和目标的实现,政府除了制订完善法规政策,规划和减碳行动计划外,应当加强监管,以保障政策与规划的有效落实,助力实现“3060”目标。能源监管机构应当将能源企业落实国家碳达峰、碳中和目标的具体行动与效果予以监管。

    一、能源监管机构要加强“3060”目标的效果监管

(一)能源监管机构对碳排放的监管职责不够明确

在国家能源局的主要职责中,有“参与研究能源消费总量控制目标建议,指导、监督能源消费总量控制有关工作;参与制定与能源相关的资源、财税、环保及应对气候变化等政策;负责电力行政执法。”职责与碳排放监管相关。而在具体负责监管的派出机构的职责中,只有“负责电力等能源行政执法工作,依法查处有关违法违规行为,监督检查有关电价”一条与碳排放监管相关联。显然,仅凭此职责,能源派出机构在碳达峰、碳中和监管上缺少足够的法规支撑,难以施展监管拳脚。

(二)对能源企业碳达峰、碳中和监管的手段比较缺乏

在推进能源发展和市场监管中未将碳达峰、碳中和监管摆上应有高度,还未能与能源监管工作有机融合。客观上讲,能源监管机构的职能上没有足够明确的法律依据,还存在政府部门之间的职能交叉;能源监管机构人员编制较少,能完成现有的监管事项已经是十分不容易的事。对能源企业碳达峰、碳中和监管的手段也比较缺乏。大量能源审批权限已下放地方政府多年,能源监管机构往往是事后监管,事后监管的效力有限。能源监管机构面对的能源企业多数是大型垄断性企业,由于监管职能的分散等因素,在监管工作上存在无着力点的问题。因此,近几年中也出现了一些监管不到位的问题,譬如,燃煤发电项目核准权限下放后,部分重点区域仍在新上燃煤发电项目,部分省份煤电投产指标远超地方规划,防治重点区域中煤电装机仍在增加;在可再生能源消纳方面也存在政策协调监管不到位等问题;甲烷是仅次于二氧化碳的第二大温室气体,对全球变暖的贡献率约20%。我国有一半左右甲烷排放来自能源生产活动,主要集中在油气、煤炭领域,对此监管并没有提上议事日程。能源监管派出机构主要关注电力市场监管、电力安全监管、电力行政许可等方面,对碳排放监管的认识没有达到应有高度。

(三)能源企业对碳达峰、碳中和目标实现的具体措施不足

在油气领域,除发电外,天然气最适合替代油品用于交通运输行业,无论是设备改造还是燃料制品价格,环境保护还是碳排放,天然气均比石油制品具有优势,但是天然气在交通领域的使用进展明显滞后。天然气汽车比电动汽车在经济与碳排放上同样具有优势,但天然气汽车的发展仍然逊色于电动汽车。在供热与热电领域,同样存在类似问题,由于企业自身利益,电能替代占了绝对优势,并以不同方式制约地方和民营企业发展综合能源产业。可再生能源发展中,电网接入与电费结算等方面仍存在不少问题。煤炭企业对煤层气与瓦斯的采集,更多的是考虑安全性,因此,大量低浓度煤层气与瓦斯采集远不能满足碳达峰、碳中和的要求。凡此种种,皆需要政府加强监管,规范能源企业落实国家减碳法规政策,保障碳达峰、碳中和目标的实现。

    二、加强能源行业碳达峰、碳中和监管的建议

碳达峰、碳中和目标是实现经济高质量发展的重要载体,是我国为全球应对气候变化贡献的决心和信心的体现,是全球治理的大国胸怀与担当,也是实现人类命运共同体的重要内涵。因此,能源监管机构应积极参与,加强监管,助力实现国家碳达峰、碳中和目标。为此建议:

1.树立服务大局意识,将碳达峰、碳中和监管纳入到能源监管重点工作中

能源监管机构要在积极响应气候变化国家战略同时,强化应对气候变化大局意识,自觉将气候变化纳入监管职责,利用现有政策工具,创新监管手段,提升监管综合能力等,围绕落实碳达峰与碳中和目标,在能源系统制订碳达峰、碳中和行动计划的基础上,出台相应的监管行动计划,统筹推进能源发展与应对气候变化监管相关工作。

2.将碳排放监管列入能源监管职责

法无授权不可为。如果能源监管职责中没有明确的碳排放监管职责,客观上讲,能源监管机构对碳排放监管的合法性是不足的,因此必将影响监管效能。从管行业必须管碳排放的要求出发,国家应当将碳排放监管列入能源监管职责,只有这样,能源管理机构才能有效地履行监管职责,掌握能源规划的落实情况和碳排放信息,实施能源行业碳排放的有效监管,助力实现碳达峰、碳中和目标。

3.加强能源替代监管,促进能源结构转型

由于我国经济仍处于中高速发展阶段,能源需求也将持续增长,以满足经济社会发展和改善民生的需要。如何分析预测能源电力增长率,不同的企业、机构等必然会有不同的结果,或多或少反映着自身利益,能源监管机构要通过日常监管信息,提出独立的监管意见,保障能源发展更好地符合经济发展与碳达峰、碳中和目标。严格控制煤电发展,由于电力增长较快,有些省市出现电力供需紧平衡,煤电价格相对较低,包括美国等国家或地区出现极寒或极热天气等等因素,能源行业与地方政府发展煤电的内在动力强劲。在煤电投资审批权限下放的背景下,迫切需要强化监管,引导并督促能源企业采取市场手段,大力发展可再生能源和分布式能源,提高现役煤电机组产能利用率,提高电力系统可靠性,增强电力设备运行灵活性,加强与完善需求侧与电网应急管理等措施,以应对并解决电网运行的不确定性与不稳定性,坚决遏制以保供为由继续发展煤电,防止碳达峰变成攀高峰。着力推动消费侧使用天然气、电力等替代煤碳和石油制品。在今年的政府工作报告中,“北方地区清洁取暖率达到70%”被列入重点工作,清洁取暖改造有了更清晰的时间表、路线图。如何确保清洁取暖率达到70%,能源监管机构应当作为监管重点工作内容予以监管。

4.加强电力调度监管,促进电力系统低碳运行

国家发展改革委、国家能源局十分重视电力系统节能调度工作,关键是要通过监管真正落实节能调度政策,同时要根据碳达峰、碳中和目标进一步优化调度,实现电力系统低碳运行。对电力调度监管,除了继续实行节能监管外,还应当监管跨省区输电交易,譬如,抽水蓄能电站有较好资源的省级电网,通过特高压输电,应当多吸纳可再生能源电量,在用电高峰时段通过特高压或省际500千伏联络线路输送到相邻或需要的省市,实现资源优化配置和应急需要。根据各省级电网的运行特性,指导电网调度安排运行方式,实施最小备用方式运行,提高机组运行负荷率,以实现系统节能低碳运行。提高负荷预测智能化水平,优化组合发电机组运行方式,使系统内发电机组燃料消耗最小化和低碳化。充分利用电力市场和价格机制,推进高弹性电网建设,不断强化电力需求侧管理水平,使电力系统运行在最经济、低碳水平。

5.通过加强监管,保障能源行业排放的温室气体在最低水平

碳排放是温室气体的总称,温室气体包括CO2、CH4、N2O、HFCS、PFCS、SF6等。能源活动是前三种温室气体的主要排放源,我们除了对能源企业CO2排放监管外,还应当对其它温室气体排放进行监管。譬如,天然气的主要成份是CH4(甲烷),CH4的温室效应大于CO2,只是它在大气中的生命周期较短,约是CO2的十分之几。应当对石油、天然气在生产、运输、存储和使用过程中的CH4泄漏予以监管;对煤炭生产等过程要从减排温室气体要求实施对煤层气与瓦斯排放的监管;由于SF6具有良好的绝缘与灭弧性能,电力系统中使用了大量含有SF6的电气(开关等)设备,但必须防止SF6气体泄漏而排入大气,应当监管电力企业对SF6气体设备管理和气体储运及回收等环节实施监管。

6.加强与生态环境部门合作,合力推动能源企业开展减碳活动

能源监管派出机构要与生态环境等部门合力开展能源行业实现碳达峰、碳中和目标的各项行动计划和措施的落实监管。碳交易是实现碳达峰、碳中和目标的重要措施,电力行业必然是首当其冲,应督促电力企业做好碳测算工作,在此基础上,研究提出减碳技术进步措施,提高设备运行效率,主动积极参与碳交易活动,并通过技术进步,减少因碳交易带来的经营成本。做好能源行业碳排放、碳交易等数据统计工作,正确掌握碳排放与碳交易数据,为能源投资低碳化决策提供支持。

 
 
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